隨著我國政府職能轉變和公共財政體制的建立和完善，現行政府會計制度的缺陷逐漸顯現，難以適應新形勢的需要。近年來，政府會計改革呼聲很高，學術界和實務界都要求加快推進政府會計改革，建立能夠真實反映政府資產負債等“家底”、成本費用等績效及預算執行情況的政府會計體系。

如何才能讓改革符合規律、適應發展需要呢？東南大學經濟管理學院財務與會計系主任陳志斌表示，先要明確政府會計的概念框架，其中，政府會計目標、信息質量特征、會計主體、會計基礎、會計要素及其確認與計量、財務報告的界定等，都應服從并服務于國家治理的要求。

概念框架應符合國家治理的要求

國家治理是一個復雜的系統。對此，陳志斌認為，政府會計的目標應該是“管控治理觀”、“受托責任觀”、“決策有用觀”等有機結合的綜合目標，而不應是單一的目標。

陳志斌認為，從國家治理的職能來看，政府綜合財務報告應該能夠為政府部門管理和控制國家的經濟活動、社會活動提供決策支持、過程控制、結果評價等方面的支持信息，能夠為政治活動提供治理支持信息。從國家治理的受托代理權配置性質來看，政府綜合財務報告要能夠有助于確定政府履行的受托責任，有助于評價政府提供服務水平及其績效，有助于評估政府履行到期職責的能力等。從國家治理的具體工具和地位看，政府會計應該能夠為各級行政部門以及人大代表提供有助于正確決策的信息。

政府會計要提供包括資產負債狀況、償債能力、財政收支、現金流量等政府綜合財務狀況信息。政府會計的“管控治理觀”目標要求政府會計信息具有透明性的質量特征；“受托責任觀”目標要求政府會計信息應該具有可靠性的質量特征；“決策有用觀”目標要求政府會計信息應該具有相關性的質量特征。

“我國政府會計信息質量特征應該是透明性、可靠性、相關性的結合。”陳志斌說，三者之間,政府會計信息的可靠性是以相關性為前提的可靠，相關性是以可靠性為基礎的相關，相關性和可靠性共同服務于透明性。

而政府綜合財務報告主體是政府會計概念框架中需要明確界定的一個重要方面。國際上確定政府會計主體的代表性標準有美國全國政府會計委員會（NCGA）的五標準，即財務依存性、管理監督權、管理指派權、運營活動的重大影響、財政事項的受托責任。另外，國際公共部門會計準則理事會(IPSASB)也提出四分法，即資金授權分配法、控制法、法律主體法、受托責任法等。但各國在政府會計改革實踐中，通常采用“控制基礎”和“受托責任”兩大標準。

“我國政府綜合財務報告必須直面國家治理涉及面廣、層次多、種類繁雜的現實，只有統籌兼顧才能滿足國家治理體系完善和治理能力提高的需要。”陳志斌說，應兼顧“控制基礎”和“受托責任”兩大標準來確定政府會計報告主體。

按照這一標準，我國政府會計主體可以分為3個層次。

第一層次是中央政府和各級地方政府，第二層次是政府部門和政府所屬單位，第三層次是政府部門所屬單位。

各級地方政府、中央政府所屬部門和單位是中央政府的分部報告主體。各中央政府所屬部門的所屬單位是中央政府所屬部門的分部報告主體。地方政府所屬部門及其所屬單位是地方政府的分部報告主體。

“應該把國有資本經營情況，特別是地方政府融資平臺公司納入政府綜合報告主體中。”陳志斌認為，考慮到我國實際，可以先行采用修正的權責發生制。隨著政府會計體系的完善和法律法規的不斷健全，可以逐步擴大權責發生制的適用范圍，并最終實現完全的權責發生制。

做好政府會計的確認和計量

陳志斌告訴記者，對于政府會計的對象，學術界討論過很多，主要有以下幾種觀點。第一種觀點認為，政府會計對象是公共財政預算，即一般性財政預算的資金的收支及其相關的資產、負債等的資金運動。第二種觀點則認為，政府會計對象是預算資金，包括公共財政預算（一般性財政預算）、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算等的收支及其相關的資產與負債等的資金運動。第三種觀點認為，政府會計對象是政府受托管理的剔除文物資產、自然資產等暫時無法計量的資產之外的所有資產、負債、收入、支出等資金運動。第四種觀點認為，政府會計對象是政府受托管理的包括文物資產、自然資產等暫時無法計量的資產在內的所有資產、負債、收入、支出等資金運動。“從服從與服務于國家治理的角度來說，現階段我國政府會計的對象應該是第三種。”“要編制國家、地方或部門、單位資產負債表，需要有資產、負債、凈資產等要素。而編制政府綜合財務報告，還需要有收入、成本費用、結余等要素。”陳志斌認為，目前企業會計要素的確認有4項基本標準，即可定義性、可計量性、相關性、可靠性。

可以在充分考慮政府會計特殊性的基礎上，借鑒企業會計要素的確認標準和國際經驗，選擇我國政府會計要素的確認標準。

陳志斌強調，從國家治理最迫切的需要來看，在政府資產負債表中可先核算和報告現時運用國家資源購建的資產、追溯報告某一年代以后的人造資產，對于已經形成歷史文物的資產以及自然資源資產先探索報告，暫不并入政府資產負債表。政府負債的確認標準同樣包括時間、空間、性質邊界的確立以及義務或責任的可計量性要求等。“從國家治理需要來看，我國政府會計應首先確認政府舉債，包括政府融資平臺的債務。對于像養老金之類的債務先行測試、探索報告，暫不并入政府資產負債表。”此外，陳志斌認為，從我國政府會計所處的環境、政府會計的水平、政府會計目標及其質量要求來看，現階段，我國政府會計計量屬性的明智選擇應該主要是歷史成本。隨著政府會計水準的提高和環境的變化，再逐步引入其他計量屬性。考慮到國家治理的需要，我國可先由各級政府財政部門編制地方資產負債表、部門資產負債表、收入費用表、預算資源報表、融資報表等財務報表，待條件具備了再編制成本報表、績效報表等。